刘炫麟论传染病防控中的疫情报告制度

刘炫麟，法学博士，中国政法大学副教授，硕士生导师，中国卫生法学会副秘书长。基金项目：国家社会科学基金一般项目“远程医疗的民法问题研究”（项目编号:18BFX）

摘要

疫情报告制度是我国传染病防控法律体系中的核心制度之一，不仅与疫情预警制度和疫情公布制度紧密相关，而且直接决定着疫情的应对能力和最终效果。当前，我国疫情报告主体类型繁多，程序和时限各不相同，无论是在形式编排上，还是在现实运行中，均存在一定的体系缺陷，这在很大程度上影响到疫情报告制度的科学性和实效性。违反疫情报告义务会引起民事责任、行政责任和刑事责任，但从现行立法考察，显然过于侧重和依赖行政责任，与国家治理体系和治理能力现代化的要求存在差距。未来，我国应当在鼓励上报的理念指导下系统修订传染病防控法律体系，并充分考虑不同法律法规之间的协调和配合，建立一套科学完整、行之有效的疫情报告制度。

关键词

“COVID-19”疫情传染病防控报告义务法律责任

一、问题的提出

年12月8日，湖北省武汉市出现首例新型冠状病毒感染的肺炎病例，当时被媒体称之为“不明原因肺炎”，后不断有病例涌现，并呈现蔓延之势。年1月7日，经全基因组定序确认为“新型冠状病毒”。年1月20日，国家卫生健康委员会发布了本年度第1号公告，即经国务院批准，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入我国《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，同时纳入我国《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。年2月7日，国家卫生健康委员会将“新型冠状病毒感染的肺炎”暂命名为“新型冠状病毒肺炎”，简称“新冠肺炎”（NovelCoronavirusPneumonia，“NCP”）。年2月11日，世界卫生组织总干事谭德塞博士宣布，将新型冠状病毒感染的肺炎命名为“COVID-19”(CoronaVirusDisease)。与此同时，国际病毒分类委员会声明，将新型冠状病毒命名为“SARS-CoV-2”（SevereAcuteRespiratorySyndromeCoronavirus2）。这意味着，“COVID-19”将代替“NCP”成为正式名称，故本文使用“COVID-19”疫情这一用语。这场“COVID-19”疫情对人民的生命健康产生了威胁，对居民的日常生活产生了诸多不便，对国家和社会造成了不可胜计的经济损失。

无论是《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》等应急预案，还是我国《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《公共卫生场所卫生管理条例》《学校卫生工作条例》等法律法规，均确立和贯彻了预防为主的工作方针。类似于“COVID-19”疫情等突发传染病事件，其从发现到结束不是一个“时间点”而是一个“时间段”，也可将其称之为一个危机阶段。相应地，我们应对和处理这一危机阶段，就会表现出一个具有“生命周期”特质的管控和处理过程。有的学者曾用“生命周期”这一医学术语形象地描述了危机的四个阶段：第一阶段是征兆期，有线索显示有潜在的危机可能发生；第二阶段是发作期，具有伤害性的事件发生并引发危机；第三阶段是延期，危机的影响持续，同时也是努力清除危机的过程；第四阶段是痊愈期，危机事件已经完全解决。无论是上述四个阶段中的哪一个阶段，预防的理念均需始终秉持和贯彻，其重要的抓手就是“早预防、早发现、早报告、早隔离、早治疗”，做到“防中有治，治中有防”，防治结合，只有这样才能又好又快地应对和处理这场危机，才能将该疫情对人民的生命健康损害和国家的财产损失降至最低，最终取得这场战“疫”的胜利。

当某一主体或因身体不适或因其他渠道发现传染病疫情时，其是否负有报告义务？倘若法律法规赋予其病例或者疫情的报告义务，那么又当按照何种（法定）程序进行？其在信息传输的过程中，是否会存在“阻碍”或者“掣肘”的难题？如果负有报告疫情义务的主体基于各种考虑不主动履行该法定义务，在法律上如何进行评价并承担何种法律责任？研究传染病疫情报告制度至关重要，因为它不仅关系到后续相关部门的知情、调查、监测、预警和应对，因为按照我国《政府信息公开条例》第20条的规定，“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”属于行政机关重点公开的信息事项。此外，信息报告制度还直接影响着疫情信息的及时性和权威性。倘若疫情信息发布不及时、不准确，就会使得社会公众的知情权得不到保障，此时一部分公众就会“求知”于各种媒体，而一部分媒体由于自身专业知识的不足和社会责任感的缺失，常常为了新闻的及时性而抛弃了其更为重要的价值取向——客观性和真实性，加上现行新闻媒体法律规制粗疏和监管部门疏于审查、监管，导致其发布的认知或者观点有时严重偏颇，甚至错误，不仅容易对社会公众造成误导，甚至引发了不必要的社会恐慌，在很大程度上容易延误防控传染病疫情的最佳时机，并削弱政府及相关部门发布权威信息的公信力。因此，负有疫情报告义务的主体在发现传染病病例或者疫情时，如何按照法定程序和时限要求准确地报告至有关单位或者部门，乃是传染病疫情防控工作中至关重要的逻辑起点，对其进行研究具有十分重要的意义。本文对疫情报告制度进行了系统梳理和研究，以期为立法机关修改和完善相关法律提供论据，并司法机关的法律适用提供参考。

二、疫情报告的义务主体、程序与体系缺陷

（一）疫情报告的义务主体

我国《传染病防治法》自年制定至今已逾30年，期间分别于年、年进行了2次修订。其中，我国在年“非典”疫情之后，又陆续出台了《突发公共卫生事件应急条例》和《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《突发事件应对法》等法律文件，有的成为我国《传染病防治法》在年修订时的重要参考，有的则形成了与之相配套和衔接的法律规范，其中就包括疫情报告制度。整体而论，我国现行法律、法规、部门规章对传染病疫情报告制度均采取集中规定的模式。具体而言，主要规定于我国《传染病防治法》的第30条~第33条、《突发公共卫生事件应急条例》第19条~第20条、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第16条~第20条，主要包括8类主体，即疾病预防控制机构及其执行职务的人员、医疗机构及其执行职务的人员、采供血机构及其执行职务的人员、单位、个人、国境卫生检疫机关、县级以上卫生行政部门和政府。由此可见，我国疫情报告义务主体类型繁多，体系庞大。

1．个人

在日常生活中，个人有可能发现自己身边的人不幸罹患某种传染病，或者因为身体不适（如具有某些典型特征）而能够感觉到自己有可能罹患某种传染病，在其前往医疗机构就诊之前，往往是第一顺位的知情人，因此法律在制度设计上赋予个人疫情报告义务具有一定的合理性。需要注意的是，如果公民个人前往医疗机构就诊，经医院确诊为传染病患者或者疑似感染传染病患者，那么此时报告义务的主体除个人之外，还包括医疗机构。

2．单位

单位是个人学习、工作、生产等活动的重要场所，成为除家庭之外另一个与个人存在紧密联系的空间。如果个人在单位罹患某种传染病，那么单位往往是较早的知情主体。此外，一部分单位（例如媒体单位、科研院所等）由于工作性质和工作内容的缘故，亦会使其成为较早的知情主体。因此，在制度设计上赋予单位报告义务，目的就是让其成为疫情信息报告的先行“触发点”，以便专业机构或者政府（及其卫生行政部门）能够及时知情，并尽早介入和干预。

3．医疗机构及其执行职务的人员

按照我国《侵权责任法》《执业医师法》《护士条例》《医疗机构管理条例》及其实施细则等卫生法律法规的相关规定，医务人员需要注册之后才能在具体的医疗机构合法执业，因此医务人员需要接受医疗机构的管理，并按照医疗机构的指示或者授权从事医疗行为，在性质上属于履行职务的行为。按照现行法律规定，个人、疑似传染病病人、传染病病人前往医疗机构就诊，医疗机构及其执行职务的人员发现传染病病例或者疫情时，负有法定的报告义务。

4．采供血机构及其执行职务的人员

在我国，采供血机构是指采集、储存血液，并向临床或血液制品生产单位供血的医疗卫生机构。与医疗机构相似，采供血机构相关工作人员也是按照采供血机构的指示或者授权从事采供血工作，是依法执行职务的行为。根据我国《献血法》的有关规定，血站对采集的血液必须进行检测，未经检测或者检测不合格的血液，不得向医疗机构提供。经过血液检测，其也可能在第一时间得知某位患者罹患传染疾病，法律法规赋予其报告义务与其职能定位、工作内容紧密关联。

5．疾病预防控制机构及其执行职务的人员

我国《传染病防治法》对疾病预防机构的职责进行了明文规定，归纳起来，主要包括以下三项：一是收集、分析和报告传染病监测信息，预测传染病的发生、流行趋势；二是开展对传染病疫情和突发公共卫生事件的流行病学调查、现场处理及其效果评价；三是开展传染病实验室检测、诊断、病原学鉴定等。当疾病预防控制机构的工作人员在执行上述职务过程中发现传染病疫情，则负有报告义务。港口、机场、铁路疾病预防控制机构如果发现甲类传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，亦负有报告义务。

6．县级以上卫生行政部门

根据我国《传染病防治法》的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。由此可见，我国对传染病防控主要采取的是属地责任。县级以上卫生行政部门接到医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构的疫情报告后，其同样负有向上报告的义务。

7．县级以上人民政府

根据我国《传染病防治法》的规定，各级人民政府领导传染病防治工作，县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施，建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。按照现行法律法规的相关规定，如果县级以上人民政府接到疫情报告，其也负有继续报告的义务。

8．国境卫生检疫机关

改革开放之后，我国与其他国家之间的交往和合作不断深入和拓展，但也增加了传染病跨境传播的公共卫生风险。为了防止传染病由国外传入，或者由国内传出，我国在国境口岸、关口等设置国境卫生检疫机关，按照《国境卫生检疫法》《传染病防治法》等法律规定依法履行卫生检疫职责，当其发现甲类传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应当按照国家有关规定进行报告。

（二）疫情报告的程序与时限

我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等对各报告主体的疫情报告程序和时限作了相关规定，整体上贯彻了便民、严谨和及时的原则。

第一，单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。

第二，医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构发现传染病疫情时，应当及时向县级卫生行政部门报告。但需要注意的是，如果医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构等有关单位发现发生或者可能发生传染病暴发、流行的，或者发生或者发现不明原因的群体性疾病等情形的，其向县级卫生行政部门的报告时限需要限制在2小时以内。

第三，县级以上卫生行政部门接到医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构等有关单位的疫情报告后，同样需要区分不同的情况分别处理。具体而言，对于乙类和丙类传染病病人、疑似病人以及规定报告的传染病病原携带者在诊断后，应当在24小时内向县级人民政府报告，但是对于甲类传染病病人、疑似病人以及规定报告的传染病病原携带者在诊断后，则应于2小时内内向县级人民政府报告。此外，如果发生或者可能发生传染病暴发、流行的，或者发生或者发现不明原因的群体性疾病等情形的，同样应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件，还应当立即向国务院报告。

第四，县级以上人民政府如果接到疫情报告显示已经发生或者可能发生传染病暴发、流行的，或者发生或者发现不明原因的群体性疾病等情形的，应当在其接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告；设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告。如果不属于上述严重情形的疫情，按照《突发事件应对法》第39条等规定及时上报即可。

第五，按照我国《传染病防治法》第32条的规定，国境卫生检疫机关发现甲类传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应当按照国家有关规定立即向国境口岸所在地的疾病预防控制机构或者所在地县级以上地方人民政府卫生行政部门报告。但是按照我国《国境卫生检疫法》的规定，国境卫生检疫机关发现检疫传染病或者疑似检疫传染病时，除采取必要措施外，必须立即通知当地卫生行政部门，同时用最快的方法报告国务院卫生行政部门，最迟不得超过24小时。按照特别法优先于一般法的原则，在两部法律规定不一致的情况下，应当适用特别法（即《国境卫生检疫法》）的相关规定。

（三）疫情报告制度的体系缺陷

1．形式编排上的体系缺陷

前文已述，尽管我国《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等对疾病预防控制机构及其执行职务的人员、医疗机构及其执行职务的人员、采供血机构及其执行职务的人员、单位、个人、国境卫生检疫机关、县级以上卫生行政部门和政府等8类疫情报告义务主体进行了全面规定，但在形式编排上却存在一定的体系缺陷，主要体现在知情主体的顺位排列和义务与责任的相互照应两个方面。

（1）知情主体的顺位排列。我国《传染病防治法》将单位和个人置于医疗机构、疾病预防控制机构和政府、卫生行政部门的中间部位进行规定，一是忽视了单位和个人常常是最早的传染病病例或者疫情的知情主体的现实情况，二是违反了其内在预设的逻辑体系，即自下而上依次进行的“纵向集权型”信息报告制度。例如，我国《突发公共卫生事件应急条例》第19条和第20条规定了突发公共卫生事件应急报告制度，并首先规定了省级人民政府在发生或者有可能发生较为严重突发事件情况下的疫情报告义务，这一形式编排的优势在于突出“重点”或者“重要”，但对于疫情报告如何传递至省级人民政府，则需要回到本条例第20条的末尾，两者之间的跨度过大。

此外，第一知情主体除了前述的个人或者单位之外，还有可能是医疗机构、疾病预防控制机构或者其他有关监测单位。因为在有些情况下个人可以作出（初步）判断，尤其是在“COVID-19”等疫情事件中，一方面媒体宣传较多，民众对疾病的典型症状（如咳嗽、发烧、乏力、头晕、胸闷等）知晓率高，另一方面患者亦会比非疫情状态下更加

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